А Вы считаете, что приведенное количество - это большие цифры? В Капитуле тысячи орденов хранились! Не забывайте: Россия - страна военная, а 18 век - одна сплошная война. Разумеется, крестов всех классов было заготовлено много, так делают всегда, если поступает государственный заказ и развернуто производство. Зачем для каждого вновь выдаваемого креста возобновлять производство? Тех же донатов сразу восемь тысяч отчеканили. И орденов 1-го класса в 1769 году, наверняка, никак не меньше десятка заготовили, если не больше.
Кстати, в ХХ веке поступали точно так же: неврученные Суворовы и Ушаковы до сих пор в немалом количестве лежат. И невыданные "Победы" в Гохране имеются.